Notas sobre la política energética en el período 2003 – 2015

Estas notas recogen interpretaciones de acontecimientos y experiencias de ese período en el cual la institucionalidad del sistema energético tuvo un cambio de rumbo hacia una mayor intervención estatal pero sin una definición de un nuevo esquema de funcionamiento consistente que asegurara su desarrollo en el tiempo bajo reglas claras de comportamiento a corto, mediano y largo plazo.

“Modelo” de los 90

La crisis 2001 produjo un quiebre en la política energética aplicada desde principios de los años 90.

A partir de los 90 el gobierno implantó un “modelo” de comportamiento del sector energético radicalmente diferente al vigente hasta ese momento y que había funcionado durante unos 50 años con ciertos rasgos característicos, semejantes al de muchos países de LA: Empresas Públicas y fuerte ingerencia del Estado en la producción, inversiones, planeamiento, prestación de servicios y control de precios y tarifas.

En el diseño y en la instrumentación del nuevo modelo fue particularmente notoria la influencia de ideas externas (Consenso de Whasington, modelos de regulaciones ideados y aplicados en Gran Bretaña, y adopción de ciertos institutos de EUA como los entes reguladores y la audiencia pública) canalizadas muchas de ellas a través de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano. Este cambio estuvo inserto en una reestructuración amplia de la administración pública nacional, que incluyó la actualilzación de instrumentos de gestión como el presupuesto nacional y la creación de organismos de control.

La reforma constitucional del 1994 incorporó parte del espíritu de los cambios, entre ellos una cuestión central para el manejo energético: el reconocimiento a las provincias del dominio originario de los recursos naturales como los ríos, la minería y los hidrocarburíferos.

El modelo energético implicó el retiro del Estado de la producción y del planeamiento centralizado del sector. Las empresas públicas se fraccionaron y se privatizaron a través de licitaciones. El manejo de la administración, la producción y expansión de los servicios quedaron en manos de los nuevos actores privados. El paradigma era la centralidad del mercado incluyendo la regulación estatal de las actividades consideradas monopolio natural.

En los casos de electricidad y de gas se crearon organismos de regulación (ENRE y ENARGAS) y en el primero de ellos se instrumentó un mercado mayorista de compra y venta de energía en bloque en el cual intervienen los generadores, las distribuidoras y los  grandes usuarios. Ese mercado esta administrado por una sociedad sui generis  (CAMMESA), conformada por las asociaciones de las empresas privadas y presidido por un representante del Estado.

Crisis del 2001

La crisis del 2001, derivada en gran medida de la perdida de vigencia del sistema de convertibilidad, rompió los contratos otorgados por el Estado a las empresas privadas y, Ley de Emergencia mediante, el gobierno de ese momento dispuso su renegociación mediante la conformación de una comisión dependiente del Ministerio de Economía con facultades para ello y un procedimiento específico para aprobar los acuerdos alcanzados entre empresas y dicha Comisión. 

Por su parte las empresas y accionistas privados reclamaron inmediatamente daños por ese motivo en tribunales del exterior, basandose en convenios internacionales firmados con anterioridad por la Argentina. Las nuevas disposiciones legales de emergencia implicaron que el Estado acentuara su intervención directa e indirecta en la administración de las empresas y de los mercados energéticos, en especial en materia de precios y tarifas. En otras palabras, transitoriamente el Estado (a través del Ministerio de Economía, la Secretaría de Energía y la Comisión de Renegociación) reasumió funciones que había descentralizado en varios entes públicos y privados con las normas dictadas en la transformación estructural de los 90.

Período 2003 - 2015

Las autoridades que asumieron en el año 2003 continuaron y profundizaran  esa política de intervención estatal, que también sostuvieron y ampliaron los dos gobiernos posteriores del mismo signo hasta el 2015.

Entre las primeras tareas que encaró el nuevo gobierno, luego de crear el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, fue reconfigurar la Comisión de Renegociación que pasó a depender de dicho ministerio y del de Economía. La Secretaría de Energía también se integró a aquella jurisdicción. Bajo este esquema continuaron las negociaciones con las empresas con pautas tarifarias emanadas directamente del PEN.

Dado que YPF estaba en manos de Repsol desde 1999 (97,81% de las acciones por un valor de unos u$s 15.000 millones), el PE decidió constituir ENARSA con los objetivos principales de: explorar y explotar hidrocarburos, almacenarlo y transportarlo, comercializarlo e industrializarlo; generar, transportar, distribuir y comercializar energía eléctrica y crear y gestionar una base de datos integral de los hidrocarburos. O sea, la nueva empresa estatal podríamos decir en forma simplificada, que era una combinación de las funciones que antes tenían YPF y AyEE.

En este nuevo esquema el Ministerio de Planificación tenía un rol central. La Secretaría de Energía que se había debilitado mucho en sus funciones en los 90 pasó a tener un papel secundario con un campo de acción que se fue reduciendo significativamente sobre todo a partir del 2008.

En la práctica desde el Ministerio de Planificación se daban las directivas de gestión a todos los organismos competentes en la materia: la propia Secretaria de Energía, ENARSA, CAMMESA, Entes Reguladores de Gas y de Electricidad, el Consejo Federal de Energía Eléctrica, CONEA y NASA (construcción Atucha II). La permanente renovación de la Ley de Emergencia le permitió regular los precios y tarifas de los servicios, tanto a nivel mayorista como minorista, en el ámbito nacional. Las provincias mantuvieron, no sin dificultades y limitaciones, sus facultades legales en materia de hidrocarburos y electricidad.

En los hechos, en el Ministerio de Planificación se conformó una Secretaría de Energía paralela que manejó los resortes claves del sector.

La progresiva manipulación de precios y tarifas, fundamentalmente con fines antiinflacionarios, generó un déficit producto del aumento de costos no acompañado por los ingresos generados en la actividad. Ese déficit, concentrado principalmente en CAMMESA y las empresas, debió ser cubierto por el Tesoro Nacional.

Por otra parte el PE, pese a haber firmado varios acuerdos de renegociación de los contratos de concesión de los servicios de gas y de electricidad, no cumplió con lo pactado.

Este cuadro de situación evidentemente no contemplaba incentivos para la inversión privada, de manera que se diseñaron, de forma casuística, mecanismos para expandir los sistemas para satisfacer el crecimiento de la demanda. Por ejemplo, a través de ENARSA se licitaron construcciones de nuevas centrales térmicas.

A su vez, las inversiones de YPF REPSOL no habían incrementado la producción de gas y de petróleo en la medida necesaria para abastecer los consumos internos, por lo tanto se restringieron unilateralmente los contratos de exportación de gas a Chile y se tuvo que recurrir a la importación de gas natural licuado proveniente de diversos países productores del mundo, además del comprado a Bolivia.

Al mismo tiempo, el aumento en las importaciones de gas obligó a instalar plantas regasificadoras en Bahia Blanca y Escobar (Provincia de Buenos Aires) para inyectar el fluido en el sistema de transporte local.

En cuanto a YPF Repsol, un grupo privado argentino (Petersen), con el acuerdo del gobierno, fue adquiriendo la empresa hasta alcanzar, en mayo 2011, el 25,46 % del total. El resto se repartía entre: Repsol 57,45% y accionistas privados 17,09%.

En el 2012, producto de la crisis de 2008, se desprendió de otro 14,4% a favor del grupo Petersen. En ese momento YPF Repsol controlaba el 32% de la producción de petróleo y el 23% de la de gas.

Ese mismo año 2012 se revalorizó el Yacimiento de Vaca Muerta de shale gas y shale oil (hidrocarburos no convencionales) en la cuenca del Neuquén. La estimación de reservas de YPF Repsol fue de 22.500 millones de barriles equivalente de petróleo.

También en ese año 2012 el PE mandó un proyecto de ley para expropiar el 51% del capital accionario de YPF. Proyecto que fue convertido en ley en mayo de dicho año.

El objetivo central de las nuevas autoridades de YPF fue incrementar la exploración y explotación de los hidrocarburos convencionales y no convencionales. Para ello se necesitaba un nivel de inversión de miles de millones de dólares que el Estado no podía asumir, de manera que la gestión se concentró en la búsqueda de interesados en el negocio a nivel local e internacional. Objetivo que no se logró en este período.

En materia de hidroelectricidad, en el 2010 el gobierno a través del Ministerio de Planificación adjudicó, a un consorcio de empresas argentinas y una brasilera, dos grandes obras localizadas sobre el río Santa Cruz: Cóndor Cliff y la Barrancosa.

Luego de varios conflictos la licitación se anuló y se realizó una nueva que se adjudicó, en 2014, por un precio superior y con financiamiento de bancos chinos, a un consorcio de empresas de ese país y dos argentinas.

El gobierno actual redimensionó la obra por cuestiones ambientales y luego de confirmar al gobierno chino su realización, decidió continuar ambos emprendimientos, que al día de hoy se encuentran en una etapa inicial y con una orden del Tribunal Supremo de Justicia de la Nación de detenerlos hasta concluir una nueva evaluación ambiental.