Estas notas recogen interpretaciones
de acontecimientos y experiencias de ese período en el cual la
institucionalidad del sistema energético tuvo un cambio de rumbo hacia una
mayor intervención estatal pero sin una definición de un nuevo esquema de
funcionamiento consistente que asegurara su desarrollo en el tiempo bajo reglas
claras de comportamiento a corto, mediano y largo plazo.
“Modelo” de los 90
La crisis 2001 produjo un quiebre en la política energética
aplicada desde principios de los años 90.
A partir de los 90 el gobierno implantó un “modelo” de
comportamiento del sector energético radicalmente diferente al vigente hasta
ese momento y que había funcionado durante unos 50 años con ciertos rasgos característicos,
semejantes al de muchos países de LA: Empresas Públicas y fuerte ingerencia del
Estado en la producción, inversiones, planeamiento, prestación de servicios y control
de precios y tarifas.
En el diseño y en la instrumentación del nuevo modelo fue
particularmente notoria la influencia de ideas externas (Consenso de
Whasington, modelos de regulaciones ideados y aplicados en Gran Bretaña, y
adopción de ciertos institutos de EUA como los entes reguladores y la audiencia
pública) canalizadas muchas de ellas a través de organismos internacionales
como el Banco Mundial y el Banco Interamericano. Este cambio estuvo inserto en una
reestructuración amplia de la administración pública nacional, que incluyó la
actualilzación de instrumentos de gestión como el presupuesto nacional y la
creación de organismos de control.
La reforma constitucional del 1994 incorporó parte del
espíritu de los cambios, entre ellos una cuestión central para el manejo
energético: el reconocimiento a las provincias del dominio originario de los
recursos naturales como los ríos, la minería y los hidrocarburíferos.
El modelo energético implicó el retiro del Estado de la
producción y del planeamiento centralizado del sector. Las empresas públicas se
fraccionaron y se privatizaron a través de licitaciones. El manejo de la
administración, la producción y expansión de los servicios quedaron en manos de
los nuevos actores privados. El paradigma era la centralidad del mercado
incluyendo la regulación estatal de las actividades consideradas monopolio
natural.
En los casos de electricidad y de gas se crearon organismos
de regulación (ENRE y ENARGAS) y en el primero de ellos se instrumentó un
mercado mayorista de compra y venta de energía en bloque en el cual intervienen
los generadores, las distribuidoras y los
grandes usuarios. Ese mercado esta administrado por una sociedad sui
generis (CAMMESA), conformada por las
asociaciones de las empresas privadas y presidido por un representante del
Estado.
Crisis del 2001
La crisis del 2001, derivada en gran medida de la perdida de
vigencia del sistema de convertibilidad, rompió los contratos otorgados por el
Estado a las empresas privadas y, Ley de Emergencia mediante, el gobierno de
ese momento dispuso su renegociación mediante la conformación de una comisión
dependiente del Ministerio de Economía con facultades para ello y un
procedimiento específico para aprobar los acuerdos alcanzados entre empresas y
dicha Comisión.
Por su parte las empresas y accionistas privados reclamaron
inmediatamente daños por ese motivo en tribunales del exterior, basandose en
convenios internacionales firmados con anterioridad por la Argentina. Las
nuevas disposiciones legales de emergencia implicaron que el Estado acentuara
su intervención directa e indirecta en la administración de las empresas y de
los mercados energéticos, en especial en materia de precios y tarifas. En otras
palabras, transitoriamente el Estado (a través del Ministerio de Economía, la
Secretaría de Energía y la Comisión de Renegociación) reasumió funciones que
había descentralizado en varios entes públicos y privados con las normas
dictadas en la transformación estructural de los 90.
Período 2003 - 2015
Las autoridades que asumieron en el año 2003 continuaron y
profundizaran esa política de
intervención estatal, que también sostuvieron y ampliaron los dos gobiernos
posteriores del mismo signo hasta el 2015.
Entre las primeras tareas que encaró el nuevo gobierno, luego
de crear el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios,
fue reconfigurar la Comisión de Renegociación que pasó a depender de dicho
ministerio y del de Economía. La Secretaría de Energía también se integró a
aquella jurisdicción. Bajo este esquema continuaron las negociaciones con las
empresas con pautas tarifarias emanadas directamente del PEN.
Dado que YPF estaba en manos de Repsol desde 1999 (97,81% de
las acciones por un valor de unos u$s 15.000 millones), el PE decidió
constituir ENARSA con los objetivos principales de: explorar y explotar
hidrocarburos, almacenarlo y transportarlo, comercializarlo e industrializarlo;
generar, transportar, distribuir y comercializar energía eléctrica y crear y
gestionar una base de datos integral de los hidrocarburos. O sea, la nueva empresa
estatal podríamos decir en forma simplificada, que era una combinación de las
funciones que antes tenían YPF y AyEE.
En este nuevo esquema el Ministerio de Planificación tenía un
rol central. La Secretaría de Energía que se había debilitado mucho en sus
funciones en los 90 pasó a tener un papel secundario con un campo de acción que
se fue reduciendo significativamente sobre todo a partir del 2008.
En la práctica desde el Ministerio de Planificación se daban
las directivas de gestión a todos los organismos competentes en la materia: la
propia Secretaria de Energía, ENARSA, CAMMESA, Entes Reguladores de Gas y de
Electricidad, el Consejo Federal de Energía Eléctrica, CONEA y NASA
(construcción Atucha II). La permanente renovación de la Ley de Emergencia le
permitió regular los precios y tarifas de los servicios, tanto a nivel
mayorista como minorista, en el ámbito nacional. Las provincias mantuvieron, no
sin dificultades y limitaciones, sus facultades legales en materia de
hidrocarburos y electricidad.
En los hechos, en el Ministerio de Planificación se conformó
una Secretaría de Energía paralela que manejó los resortes claves del sector.
La progresiva manipulación de precios y tarifas,
fundamentalmente con fines antiinflacionarios, generó un déficit producto del
aumento de costos no acompañado por los ingresos generados en la actividad. Ese
déficit, concentrado principalmente en CAMMESA y las empresas, debió ser
cubierto por el Tesoro Nacional.
Por otra parte el PE, pese a haber firmado varios acuerdos de
renegociación de los contratos de concesión de los servicios de gas y de
electricidad, no cumplió con lo pactado.
Este cuadro de situación evidentemente no contemplaba
incentivos para la inversión privada, de manera que se diseñaron, de forma
casuística, mecanismos para expandir los sistemas para satisfacer el
crecimiento de la demanda. Por ejemplo, a través de ENARSA se licitaron
construcciones de nuevas centrales térmicas.
A su vez, las inversiones de YPF REPSOL no habían
incrementado la producción de gas y de petróleo en la medida necesaria para
abastecer los consumos internos, por lo tanto se restringieron unilateralmente
los contratos de exportación de gas a Chile y se tuvo que recurrir a la
importación de gas natural licuado proveniente de diversos países productores
del mundo, además del comprado a Bolivia.
Al mismo tiempo, el aumento en las importaciones de gas
obligó a instalar plantas regasificadoras en Bahia Blanca y Escobar (Provincia
de Buenos Aires) para inyectar el fluido en el sistema de transporte local.
En cuanto a YPF Repsol, un grupo privado argentino (Petersen),
con el acuerdo del gobierno, fue adquiriendo la empresa hasta alcanzar, en mayo
2011, el 25,46 % del total. El resto se repartía entre: Repsol 57,45% y
accionistas privados 17,09%.
En el 2012, producto de la crisis de 2008, se desprendió de
otro 14,4% a favor del grupo Petersen. En ese momento YPF Repsol controlaba el
32% de la producción de petróleo y el 23% de la de gas.
Ese mismo año 2012 se revalorizó el Yacimiento de Vaca Muerta
de shale gas y shale oil (hidrocarburos no convencionales) en la cuenca del
Neuquén. La estimación de reservas de YPF Repsol fue de 22.500 millones de
barriles equivalente de petróleo.
También en ese año 2012 el PE mandó un proyecto de ley para
expropiar el 51% del capital accionario de YPF. Proyecto que fue convertido en
ley en mayo de dicho año.
El objetivo central de las nuevas autoridades de YPF fue
incrementar la exploración y explotación de los hidrocarburos convencionales y
no convencionales. Para ello se necesitaba un nivel de inversión de miles de
millones de dólares que el Estado no podía asumir, de manera que la gestión se
concentró en la búsqueda de interesados en el negocio a nivel local e
internacional. Objetivo que no se logró en este período.
En materia de hidroelectricidad, en el 2010 el gobierno a
través del Ministerio de Planificación adjudicó, a un consorcio de empresas
argentinas y una brasilera, dos grandes obras localizadas sobre el río Santa
Cruz: Cóndor Cliff y la Barrancosa.
Luego de varios conflictos la licitación se anuló y se
realizó una nueva que se adjudicó, en 2014, por un precio superior y con
financiamiento de bancos chinos, a un consorcio de empresas de ese país y dos argentinas.
El gobierno actual redimensionó la obra por cuestiones
ambientales y luego de confirmar al gobierno chino su realización, decidió
continuar ambos emprendimientos, que al día de hoy se encuentran en una etapa
inicial y con una orden del Tribunal Supremo de Justicia de la Nación de
detenerlos hasta concluir una nueva evaluación ambiental.
