A partir de la crisis de los años 30, las economías mas desarrolladas comenzaron a implementar, a través de sus estados, una serie de medidas de intervención inéditas hasta ese momento. El resorte que impulsó este movimiento fue el temor de que la desocupación desembocara en la revolución social, en ese momento patentizada en el “socialismo real” implementado en la URSS. Conviene
En la Argentina , estos fenómenos externos tuvieron su reflejo en el primer golpe militar encabezado por un sector del entonces joven y variopinto nacionalismo vernáculo; primer paso hacia el período histórico que luego alguien llamó “década infame”. Fue también producto de esos acontecimientos internacionales el comienzo de una nueva etapa intervencionista por parte del estado nacional para proteger a sectores tradicionales de la economía local de la brusca caída del comercio y de los flujos financieros internacionales[2]. El paradigma de que la Argentina podía desarrollarse a partir del impulso de la demanda externa de la producción primaria perdió vigencia por la fuerza de las circunstancias.
A partir de estos hechos, la intervención estatal en el sector energético se intensificó progresivamente hasta prácticamente dominar todo el espectro de sus actividades (producción, transporte y comercialización de petróleo, gas, energía nuclear, hidroenergía y electricidad), y al mismo tiempo se configuró un sistema que tendía a centralizar, a nivel nacional, la planificación y la financiación de su expansión.
Este proceso mantuvo su vigencia hasta los últimos años de la década del 80 del siglo pasado, cuándo la Argentina hizo el movimiento inverso, de nuevo en consonancia con un cambio de paradigma a nivel internacional. Este movimiento, favorecido por un conjunto de factores internos y ejecutado por un gobierno encabezado por un partido de tradición popular democráticamente elegido, implicó una reforma económica profunda y de gran alcance que abarcó también al sector energético.
En ese nuevo contexto, la idea de planificar centralizadamente el sector energético perdió total sustento, y hasta la palabra fue eliminada del lenguaje oficial. Para reemplazarla, se usó un eufemismo (“prospectiva”) que en la práctica estaba vacío de contenido. Esa tarea, junto con la financiación de las nuevas inversiones, se delegó en las ex empresas estatales, entonces privatizadas en forma urgente como unidades de negocio, y transferidas al capital local o foráneo, prácticamente sin ningún tipo de discriminación.
La reforma económica llevada a cabo, junto con la aplicación de un régimen de convertibilidad cambiaria, fue parte del sustento material de la apertura de la Argentina al mundo de manera incondicional, y de la evaporación de ideas sobre el rol de estado que habían sido preservadas durante muchos años como objetos de culto por la sociedad y casi todos los partidos políticos.
El nuevo paradigma, de súbita pertenencia al primer mundo, fue sostenido hasta su agotamiento por los actores sociales de mayor gravitación, cuando la crisis social, económica y política del 2001 puso fin a la ilusión de una manera dolorosa y traumática, evidenciando en la superficie de nuestra geografía social fenómenos cuya manifestación perdura actualmente, agravados en ciertos aspectos.
Esta interpretación general del período genéricamente denominado “años 90” , en el cual se produjo un profundo y rápido cambio institucional, económico y político del sistema energético, no estaría completo sin un análisis sobre las causas internas (incluyendo las intrasectoriales) que lo impulsaron. Este capítulo, que no puede ser abordado aquí por razones de espacio, es una deuda pendiente de los estudiosos del sector y, sin duda, debería integrar parte del diagnóstico que fundamente el enfoque de la planificación a adoptar en el futuro[3].
No es fácil describir la situación sectorial actual; quizás la expresión más fácilmente disponible es “situación de transición”[4]. Imaginamos que se trata de una transición entre un sistema centrado en el mercado a un sistema que combine, de forma novedosa, la actuación de la esfera pública con la de la esfera privada, articulando la relación entre los actores con reglas y mecanismos transparentes, equitativos y eficaces de funcionamiento y de financiamiento de las actividades de producción, transporte y distribución de bienes y servicios energéticos.
En este punto podemos preguntarnos si están dadas las condiciones sociales, políticas y económicas para llevar adelante un proceso de planificación sectorial. No es fácil responder a ese interrogante con un argumento contundente que no deje lugar a dudas.
Por ello proponemos impulsar una indagación en tres planos: la conveniencia y necesidad de la planificación energética en la Argentina , las posibilidades de llevarla adelante, y el tipo de planificación más adecuado a las actuales circunstancias.
No es nuestra intención, en esta oportunidad, profundizar el análisis de cada uno de estos planos, pero sí queremos plantear algunos hechos y reflexiones con relación a cada uno de ellos, que pueden servir para guiar la indagación propuesta.
Respecto a la conveniencia y necesidad de la planificación energética, lo primero y fundamental que se debe tomar en cuenta, es que la mayoría de los países practican algún tipo de intervención y/o planificación estatal del sector. Si bien en algunos de ellos, en los últimos años, se incrementó la participación de la actividad privada, el estado sigue presente con fuertes regulaciones y/o influencia política sobre la conducción de las empresas más estratégicas en materia energética. El motivo de esta presencia es evidente: la importancia creciente de disponer de un abastecimiento energético seguro para sostener el desarrollo económico y el bienestar de la sociedad nacional, en un mundo competitivo que parece amenazado por la escasez de recursos naturales y los gases efecto invernadero producidos por el incremento de la actividad antropogénica.
Respecto a la posibilidad de implementar un sistema de planeamiento eficaz, se requiere la consideración de varios aspectos. Por una lado, el Estado Argentino sufre, desde hace varios años, un progresivo deterioro en varios niveles: laboral, equipamiento técnico, información estadística, infraestructura, mecanismos de financiamiento y de asignación de recursos, etc. Para subsanar estas falencias sería necesario mejorar las condiciones actuales dotando al estado de más y mejores capacidades, lo que no implica un “estado mas grande”, sino un “estado más eficiente”.
Por otro lado, las condiciones sociales e institucionales han cambiado significativamente en los últimos años. Entre otras transformaciones, la sociedad actual es más plural y diversa que antes de la reforma (multiplicación de intereses), y ha surgido una inédita preocupación por el cuidado del ambiente, como resultado de una percepción más clara de la finitud de los recursos naturales, y por lo tanto de la posibilidad de su agotamiento. Además, lo medios de comunicación masivos (incluido Internet) condicionan fuertemente las preferencias individuales, y los métodos de conocimiento y aprendizaje de las nuevas generaciones.
A nivel económico, existe una considerable presencia de actores que definen sus estrategias de producción y comercialización en función de parámetros mundiales, más allá de la frontera nacional, en parte como consecuencia del avance vertiginoso de nuevas tecnologías.
En lo político, se ha perdido el alineamiento automático del electorado a los partidos tradicionales y sus programas que hoy son prácticamente inexistentes. Asimismo, la modificación constitucional de 1994 tiende a devolver a las provincias, y también a la sociedad, atribuciones que entre los años 1930 y 1980 se concentraron en el estado nacional con el objetivo de impulsar un proceso de desarrollo con mayor integración social y autonomía respecto a los condicionamientos externos.
A nivel mundial, se evidencia una tendencia a la configuración de bloques regionales para impulsar políticas internacionales, y defender intereses nacionales con más solvencia. A nivel latinoamericano, se han robustecido iniciativas para avanzar en un proceso de integración regional y subregional, con el liderazgo de países que priorizan en sus agendas políticas objetivos de largo plazo y una activa participación global en la discusión de temas que consideran estratégicos para su futuro mediato[5].
En este nuevo contexto, cuyos rasgos centrales tratamos de sintetizar precedentemente, es necesario reflexionar acerca del tipo de planificación aplicable a las actuales circunstancias. Esa reflexión también se torna necesaria porque probablemente surja, en primera instancia, una tendencia a repetir conceptos y esquemas anteriores, producto de la discontinuidad de la práctica de la planificación, la escasez de especialistas, y las debilidades institucionales antes enunciadas. Seguramente en este campo se produjo una pérdida de capital social que es necesario recuperar y actualizar[6].
En este plano del análisis, el enfoque propuesto contiene elementos novedosos respecto a la práctica tradicional de planificación previa a los años 90, fundamentalmente porque las preguntas que se deben responder en la actualidad son más numerosas y complejas que en el pasado.
Hoy, las primeras preguntas claves que los planificadores deben abordar están relacionadas con la demanda energética. Ya no es válido planificar suponiendo que el consumo agregado de la energía crece según una relación estimada con respecto a la variación esperada del PBI. Se necesita de otros aportes interdisciplinarios, entre los cuales figuran estudios socioeconómicos detallados de los consumos energéticos de cada sector y actividad, del grado de eficiencia de dichos consumos, y de la probable evolución de los hábitos de consumo y de las tecnologías de producción y usos energéticos.
Desde la perspectiva de la oferta energética futura, también es necesario introducir en los análisis variables antes no consideradas o tratadas en un nivel de poca relevancia. Hoy no es suficiente definir un elenco de emprendimientos energéticos para sostener una demanda esperada. El rango, diversidad, localización y certidumbre de proyectos a tener en cuenta es amplio y complejo; el cálculo de su costo y rentabilidad -privada y social- debe ser medida y analizada con métodos apropiados; y su financiamiento requiere de propuestas creativas teniendo en cuenta, en especial, que su asignación se define en un terreno en el cual compiten múltiples necesidades sociales.
Un capítulo aparte merece el tratamiento de los temas ambientales y de “cambio climático”. Estas cuestiones inciden en la resolución de la problemática energética, y su ámbito de discusión y decisión está instalado, centralmente, en el orden internacional. La Argentina tiene un retraso significativo en la institucionalización del estudio de estos temas que exceden al sector energético, pero que no pueden dejar de ser considerados en los análisis y propuestas de la planificación.
En cuanto a los actores del proceso de planificación energética, es necesario asumir que el estado no tiene la capacidad de conocer, por sí mismo, las expectativas, intereses, y necesidades de todos y cada uno de los involucrados en la actividad del sector. Por ello la planificación debe tener un importante e inteligente contenido de participación en su desarrollo y ejecución. Para ello se requieren metodologías y técnicas que acerquen a la mesa de trabajo de los planificadores la mejor información sobre la calidad y cantidad de las preferencias y acciones de los actores en juego. Hay varias herramientas disponibles y en uso que sirven para ese fin. Una, instalada en la Argentina desde hace varios años, pero que todavía tiene que ser perfeccionada en varios aspectos, es la audiencia pública.
Esta idea de participación excluye la posibilidad de que la planificación sea exclusivamente mandatoria o normativa, -en el sentido de que todos los actores tienen que cumplir con lo prescripto en el plan-, y un acto unilateral del estado que culmina con un “libro plan”. Lo que estamos visualizando para el futuro es la implementación de un mecanismo permanente y flexible que formule objetivos, metas, estrategias y medidas públicas específicas, legitimadas por el reconocimiento de los actores a los cuáles comprende, y revisadas –y adaptadas, si es necesario- en forma sistemática, y con las herramientas apropiadas. Para ello es indispensable contar con abundante información de la mejor calidad, administrada mediante sistemas informáticos modernos.
En este aspecto también hay que tomar en cuenta que la problemática energética es transversal a todos los sectores y actividades económicas, lo que requiere elaborar, con la participación de las instituciones públicas y privadas, un diagnóstico de la situación actual, y una apreciación del futuro de cada uno de ellos. Esto conduce a la necesidad de que el planeamiento esté sustentado en un sólido esquema institucional basado en normas legítimamente instituidas, en el cual el estado es el primero que tiene que internalizar los requisitos básicos para asegurar su viabilidad y eficacia.
Finalmente deseamos enfatizar que, en el trasfondo de este enfoque de la planificación, se asume la existencia de una sociedad democrática y republicana, en la cual funcionan mecanismos de representación legítimos, a través de los cuáles la sociedad expresa sus preferencias básicas respecto al país deseado para el futuro. Es en la esfera política dónde se deben tomar las decisiones centrales que guiarán la planificación del sector y su ejecución. Y para ello se necesita construir, como condición necesaria pero no suficiente, una sólida base técnica que sustente las propuestas alternativas a ser consideradas y seleccionadas en el campo de la política.
[1] Agradezco los comentarios recibidos de distintos especialistas a los borradores de este artículo, los cuales me ayudaron a mejorar ciertos aspectos del original; especialmente al Lic. Fernando Abadie, el Ing. Bautista Marcheschi, el Dr. Vicente Palermo y el Lic. Jorge Sidelnick. Las ideas planteadas están inspiradas, en parte, en los estudios que, desde hace casi 3 años, un grupo de técnicos y profesionales desarrollamos en el Grupo de Planeamiento Energético, coordinado conjuntamente con el Ing. Juan Legisa, y la dirección del Secretario de Energía, Ing. Daniel Cameron. El análisis y propuestas aquí expresadas son de mi exclusiva responsabilidad.
[2] Propuestas de una mayor intervención pública en actividades energéticas, en esos momentos consideradas de exclusiva competencia del sector privado se venían realizando, por actores individuales y en diferentes ámbitos, desde principios del siglo XX. Véase “Política y Servicios Públicos: el caso del servicio de electricidad de la ciudad de Buenos Aires”, desde sus orígenes (1887) hasta su estatización. Guillermo Genta. Tesis de Maestría en Sociología y Ciencia Política. Flacso. 2007.
[3] Un antecedente a considerar para este estudio son los informes, elaborados en el ámbito de la Unidad de Renegociación de Contratos de Servicios Públicos (UNIREN), sobre el grado de cumplimiento de los contratos de concesión de distribución y transporte de energía eléctrica y gas natural. Ver: www.uniren.gov.ar/energía_electrica/inf_cumplim_contratos_elect.pdf y www.uniren.gov.ar/energía_gas/inf_cumplim_contratos_gas.pdf
[4] Debe recordarse que todavía está en vigencia, después de sucesivas prorrogas, la ley de emergencia dictada en el año 2002.
[5] Entre las iniciativas regionales y subregionales más importantes están el MERCOSUR (Mercado Común del Sur), la CAN (Comunidad Andina), la UNASUR (Unión de Naciones Suramericanas), y el acuerdo bilateral firmado entre los presidentes de Argentina y Brasil en febrero de 2008. Más recientemente Estados Unidos está dando un giro sustantivo e interesante de su política en materia energética y con respecto a los países de la región.
[6] Esta consideración debe ser matizada dado que existen estudios sectoriales en los cuáles se comparan proyectos planeados con los efectivamente realizados antes de las reformas económicas concluyendo, con fundamentos empíricos, que el sistema de planeamiento aplicado en ese entonces era ineficaz e ineficiente.
[7] En este sentido un primer paso institucional destacable es el Decreto Nº 140/2007: Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía
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