Artículo publicado en Página 12. Domingo, 15 de julio de 2012

Desafíos del Estado en el sector de hidrocarburos: Regulación y control

Por Marcos Rebasa

El Gobierno y el Congreso han planteado un enorme desafío a futuro al sancionar la reciente ley de nacionalización de YPF. Junto con esa decisión resolvieron colocar toda la actividad de los hidrocarburos bajo un nuevo régimen jurídico y político, lo que exigirá la modificación del sistema de normas anterior. De ahora en más ese sector es de “interés público nacional”, definición que alcanza también, por supuesto, a la YPF de mayoría estatal e incluye al resto de la industria, los que tendrán que inscribirse en esa orientación. Para ello será necesario que la reglamentación de la ley, una nueva “carta energética de los hidrocarburos”, trace las líneas maestras de una política para este sector.

Al declarar de “interés público” el ciclo completo de la actividad hidrocarburífera, el Congreso la somete a una nueva y específica regulación estatal y obliga a actualizar y adecuar a ese principio el sistema anterior de la ley 17.319, verificando si es conveniente mantener, entre otros preceptos, la propiedad de los combustibles extraídos por parte de las empresas concesionarias y la libre disponibilidad de las divisas en el caso de exportación, o el propio sistema de contratación que otorga el total del precio del combustible para la firma explotadora salvo las regalías, a contramano de las modernas fórmulas internacionales. Y también aquellos aspectos de la ley corta –la 26.197 que transfirió a las provincias la administración de los contratos de concesión de los hidrocarburos– en todo lo que se oponga a los objetivos de esta nueva definición legal. Pero, además, a ese interés público le agrega la calificación de “nacional”, es decir, que prima este carácter por sobre aquellas disposiciones. Siguiendo así una amplia y comprensiva interpretación de la Constitución nacional sobre los recursos naturales. Por si quedaban dudas sobre la imperatividad de este nuevo marco normativo, la ley de nacionalización establece al final de su articulado que ésta es de “orden público”, es decir, que su vigencia es inmediata y que a la misma no pueden oponerse otras normas.

Por lo tanto se abre un nuevo capítulo de los hidrocarburos que va a requerir una serie de nuevas definiciones. La urgencia de esta nueva regulación es una demanda de la realidad: una gran proporción del sector de explotación de gas y petróleo pertenece a empresas privadas que siguen rigiéndose por un sistema de normas que ha quedado desactualizado política y jurídicamente. Con posterioridad a la sanción de esta ley, Mendoza adjudicó áreas con la vieja normativa a un consorcio extranjero en el crucial sector de Vaca Muerta, con un contrato de concesión por 25 años, desvinculado de las necesidades y realidad de los recursos no convencionales. El conflicto de Cerro Dragón muestra las dificultades provinciales para resolver una crisis donde juegan intereses confusos, a los que no es ajena la multinacional PAE, concesionaria del yacimiento más grande del país, con una prórroga de su contrato por 40 años.

Estos requerimientos abren interrogantes sobre el Estado que deberá asumir las obligaciones consiguientes. Porque no podemos imaginar que puedan cargarse tamañas tareas sobre las espaldas de YPF, aparte de que no corresponde delegarle una responsabilidad política estatal. El Estado nacional en el área de los hidrocarburos no tiene estructuras institucionales suficientes y jerarquizadas para afrontar los nuevos desafíos de regulación y control. A ello se suma la necesidad de llenar de contenidos concretos el “interés público nacional” de la actividad.

Estos desafíos se inscriben en una nueva mirada sobre el valor de los recursos naturales estratégicos, que incluye el control de su utilización para su provecho por todos los argentinos (y las generaciones futuras), y un rediseño de la distribución de competencias Nación-Provincias.

CARTA ABIERTA A LOS GOBIERNOS DEMOCRATICOS DEL MERCOSUR

Los abajo firmantes compartimos y respaldamos la enérgica condena a la ruptura del orden democrático en Paraguay, expresada en la Declaración de los Estados partes y Estados asociados del MERCOSUR del pasado 24 de junio, así como la decisión de suspender la participación de Paraguay en la Cumbre de Mendoza.

Gracias a los aprendizajes de los años 80 y 90, así como a los avances democráticos y en materia de integración en Sudamérica, la región cuenta en la actualidad con sus propios instrumentos legales, los recursos institucionales y la voluntad política para reafirmar la defensa del Estado de Derecho como un bien público regional. Como se sabe una parte esencial de la gobernabilidad democrática se sustenta en la convivencia entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial con el deber compartido de evitar polarizaciones y soluciones extremas que comprometan y deterioran la legitimidad de las instituciones republicanas. El quiebre del orden democrático en Paraguay fue un acto irresponsable, costoso y peligroso para los propios paraguayos.

Hoy los países miembros y asociados de MERCOSUR tienen en sus manos instrumentos de disuasión que, de ser utilizados, podrán asfixiar la economía paraguaya y afectar el bienestar de su población. Sin embargo, ese seria un camino sin retorno de reactivación de sentimientos nacionalistas que solo causaría daños a la sociedad paraguaya y aislaría a este país, apartándolo de su entorno regional y convirtiéndolo en una pieza de desunión en Sudamérica. Los sectores internos y externos más exitosos serian los que apuestan a la violencia política, al delito transnacional y la erosión de la integración en la región.

La ampliación de los beneficios generados por las hidroeléctricas construidas con los vecinos de Paraguay así como la expansión de formas de cooperación horizontal entre las naciones del Cono Sur ha demostrado, en los años recientes, las ventajas de los vínculos

intra-regionales para la sociedad de Paraguay. Las posibilidades de que este proceso pueda profundizarse a favor de la sociedad y de la economía paraguaya estarán inevitablemente afectadas hasta que se normalicen las condiciones de gobernabilidad democrática en Paraguay.

Como segmento crítico y constructivo de nuestras sociedades, queremos y debemos cooperar para que Paraguay retome rápidamente y de modo sustentable el sendero de la democracia. Creemos que existen aportes desde la región que podrán contribuir en este sentido sin herir a la sociedad y a las instituciones políticas paraguayas en su proceso de pacificación e reconciliación.

Sugerimos como primer paso el envío de un grupo de "buenos oficios" para explorar alternativas a la actual crisis para evitar el fantasma con el que amenaza, según los dichos del presidente actual: la "guerra civil". Esta será una condición esencial para que todas las partes restablezcan el dialogo y busquen una solución negociada y superadora. La posibilidad de anticipar la realización de elecciones presidencial y legislativa podría ser un camino. Será fundamental asegurar que no haya medidas de retaliación contra sectores que simpatizan con el Presidente democráticamente electo Fernando Lugo y contra opositores en general, lo que podría ser reforzado mediante el establecimiento de una comisión de seguimiento compuesta por gobiernos del área y organizaciones ciudadanas de derechos humanos.

Creemos que un objetivo del MERCOSUR es contribuir a asegurar la democracia de sus Estados partes, lo que impone la misión de proteger con responsabilidad el camino que asegure que Paraguay recupere el Estado de Derecho acompañado de la plena protección de los derechos humanos y el bienestar de todos los ciudadanos paraguayos. Esta será, al mismo tiempo, una forma de proteger responsablemente la propia integridad política del MERCOSUR. En ese contexto, sería esencial que se robustezca el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos; un espacio natural para profundizar la comunicación, el conocimiento y la transparencia entre los integrantes de MERCOSUR.

Firmantes

Carlos Acuña (Arg)

Roberto Bouzas (Arg)

Anabella Busso (Arg)

Gerardo Caetano (Ur)

Marco Cepik (Br)

Alcides Costa Vaz (Br)

Guillermo Genta (Arg)

Monica Hirst (Br)

Gladys Lechini (Arg)

Luis Maira (Ch)

Federico Merke (Arg)

Maria Matilde Ollier (Arg)

Amâncio Jorge de Oliveira (Br)

José Paradiso (Arg)

Fernando Porta (Arg)

Antônio Jorge Ramalho (Br)

Roberto Russell (Arg)

Fabiano Santos (Br)

Mirian Saraiva (Br)

Maria Regina Soares de Lima (Br)

Catalina Smulovitz (Arg)

Maria Hermínia Tavares de Almeida (Br)

Luis Tibiletti (Arg)

Juan Gabriel Tokatlian (Arg)

Paulo Vicentini (Br)

Tullo Vugevan (Br)

¿La decisión adoptada con YPF-REPSOL implica un verdadero cambio de la política energética del gobierno?

Es esperable que, en estos tiempos, la mayoría de los argentinos estemos interesados en que el Estado tenga cierto grado de intervención en la explotación de nuestros recursos naturales. En especial los recursos no renovables, como los hidrocarburos.

Pero al formular este interés no debemos olvidar el pasado. Si incurrimos en esa omisión seguramente estaremos repitiendo viejas historias. Entre ellas una de las más dañinas: las refundacionales.

Sin ir muy lejos, en los años 90 un gobierno democráticamente elegido, decidió llevar adelante una reforma económica “sin anestesia”. Esa política incluyó, entre otras medidas sectoriales, la venta de la empresa estatal petrolera más antigua de la región que sirvió de modelo a la de otros países. Entre ellas Petrobras. Esa medida contó con el apoyo de un conjunto grande de actores sociales, incluidos políticos y gremiales.

El gobierno actual, en su primera etapa, no hizo cambios sustanciales al esquema institucional heredado. Solo la creación en 2004 de una empresa –ENARSA- que cuenta entre sus activos más importantes con el monopolio legal de la exploración y explotación de la plataforma submarina del Mar Argentino. Sobre los logros alcanzados por esa empresa hay, al menos, serias dudas. No vale la pena abundar sobre ellos en este espacio.

La declinación de la producción y de las reservas de gas y de petróleo era un dato ya conocido antes de la actual gestión. Modificar esa situación no es un acto de un día, sino de varios años de acciones persistentes y coherentes. Tanto del sector público como el privado. Requiere también de políticas activas en materia regulatoria y de un planeamiento estratégico en materia energética.

Estaba claro para los especialistas que la insuficiencia en el abastecimiento energético con recursos locales se profundizaría progresivamente. Mantener altas de crecimiento del PBI requeriría inevitablemente de más recursos energéticos que deberían ser obtenidos en el exterior. Y eso efectivamente ocurrió.

Pero esto en sí mismo no es grave si se cuenta con los recursos económicos para solventar la compra de energía en el exterior. Muchos países lo hacen porque no disponen de fuentes hidrocarburíferas propias (por ejemplo Japón). Obviamente que ser autosustentable en esta materia es deseable porque otorga, entre otras cosas, seguridad de abastecimiento.

El problema más grave deviene de la instrumentación de políticas macroeconómicas equivocadas. Financiar con el presupuesto estatal subsidios indiscriminados al consumo de energía es una decisión que no se sostiene en el tiempo. A esta altura de nuestra experiencia histórica hay que asumir que la demanda de energía debe afrontar los costos de operar y mantener su producción y una parte sustantiva de las inversiones requeridas para la expansión del sector. Del presupuesto general o de fondos específicos deberían salir recursos solo para aquellas inversiones que el sector privado no está dispuesto a realizar por problemas de retornos o de riesgos.

La conclusión a la que arribamos es que la medida adoptada es insuficiente para responder a la pregunta planteada.

Evolución de la producción, importación y exportación de gas natural en la Argentina

La producción de gas tuvo un crecimiento vertiginoso entre 1980 y 2006: 258% equivalente a una tasa del 5% a.a. Entre este último año y 2010 la producción cayo 10,3%.

La importación de gas natural, por su parte, se mantuvo relativamente constante hasta 1996, superando los valores históricos a partir del año 2009. No obstante las adquisiciones externas con relación a la producción nacional descendieron del 16% en 1980 al 7,7% en 2010, según la información proporcionada por la Secretaría de Energía.

 

Por su parte las exportaciones de gas natural se iniciaron en 1996 y ascendieron rapidamente hasta el año 2004, momento en el cual el gobierno tomó la decisión de priorizar el consumo interno cortando los contratos pactados entre operadores privados de la Argentina y de Chile. Sólo se mantuvo un compromiso entre ambos gobiernos para abastecer consumos residenciales en éste último país. Esta decisión del gobierno argentino se debió a que la producción local de gas natural no crecía en la magnitud requerida para abastecer el fuerte crecimiento de la demanda energética producto de las altas tasas de aumento del PBI.